Perpu Bukan Hak Tanpa Batas Dari Presiden

oleh M Jodi Santoso

* Tweet To @jodi_santoso

Pada periode pertama pemerintahannya, Presiden Susilo Bambang Yudoyono telah mengeluarkan 16 Peraturan Presiden Pengganti Undang-Undang (PERPU). Dari keenambelas Perpu tersebut, 2 (dua) berkaitan dengan rekonstruksi Aceh dan Nais pasca bencana tsunami, dua perpu berkaitan dengan penundaan pelaksanaan pengadilan khusus, satu perpu berkaitan dengan jaring pengaman sistem keuangan, dan sisanya yaitu 11 Perpu isinya perubahan undang-undang termasuk yang terakhir yaitu Perpu No 4 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.


Tidak semua Perpu yang dikeluarkan ditetapkan DPR menjadi undang-undang. Pada Desember 2008 DPR Perpu Nomor 4 Tahun 2008 Tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan ditolak DPR. Perpu ini merupakan salah satu dari 3 Paket yang berkaitan dengan perbankan dan kekuangan. Dua lainnya adalah Perpu Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 Tentang Bank Indonesia ditetapkan DPR menjadi undang-undang berdasarkan UU Nomor 6 Tahun 2009 dan Perpu Nomor 3 Tahun 2008 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 Tentang Lembaga Penjamin Simpanan yang ditetapkan menjadi undang-undang berdasarkan UU No 7 Tahun 2009.

Hak Subyektif “Terbatas” Presiden

“Keberanian” Presiden SBY mengeluarkan Perpu tidak lepas dari perdebatan tentang subyektifitas presiden dalam menafsirkan “hal kegentingan memaksa” yang diatur dalam Pasal 22 UUD 1945. Penafsiran subyektif Presiden dalam pasal 22 harus dibedakan dengan penafsiran obyektif yang diatur dalam Pasal 12 UUD 1945. Dalam kondisi bahaya atau tidak normal, UUD Negara RI Tahun 1945 memberikan kewenangan kepada presiden untuk melakukan tindakan khusus. Tindakan khusus yang diberikan oleh UUD 1945 diatur dalam Pasal 12 dan Pasal 22. Pasal 12 menyebutkan Presiden menyatakan keadaan bahaya. Syarat-syarat dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan undang-undang. UUD 1945 dengan tergas mengamanatkan adanya undang-undang yang mengatur keadaan bahaya yang saat ini diatur lebih lanjut dalam UU (Prp) No. 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya. Terhadap keadaan bahaya yang diatur dalam UU (Prp) No. 23 Tahun 1959 ini, Presiden hanya dapat menafsirkan secara obyektif. Dalam hukum tata negara tidak tertulis dikenal dengan doktrin noodstaatsrecht.

Menurut Harun Al Rasyid (dalam Kleden & Waluyo, Ed., 1981: 76-77 dan 105), dalam noodstaatsrecht, undang-undang keadaan bahaya selalu ada, pelaksanaan berlakunya keadaan bahaya dituangkan dalam keputusan presiden. Noodstaatsrecht harus dibedakan dari staatsnoodrecht. Menurut doktrin staatnoodrecht, jika negara dalam keadaan darurat kepala negara boleh bertindak apapun bahkan melanggar undang-undang dasar sekalipun demi untuk menyelamatkan negara. Staatnoodrecht merupakan hak darurat negara, bukan hukum. Di Indonesia, Dekrit Presiden 5 Juli 1949 yang menetapkan berlakunya kembali UUD 1945, menurut Prof. Wiryono didasarkan pada doktrin staatnoodrecht. Mahfud MD pembenaran dekrit tidak hanya didasarkan pada staatnoodrecht tetapi juga berdasarkan pada prinsip salus populis supreme lex (keselamatan rakyat adalah dasar hukum tertinggi). Akan tetapi, menurut M. Hatta, Prawoto Mangkusasmito (dalam Mahfud MD: 2001: 136) serta Yusril Ihza Mahendra (2001) yang menyetujui pendapat Prof. Logeman, Dekrit Presiden 5 Juli 1959 adalah sebuah revolusi hukum di bidang ketatanegaraan.

Sementara itu, Perpu merupakan produk hukum yang sah sesuai ketentuan Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945. Secara formal, Perpu adalah peraturan pemerintah, bukan Undang-undang. Tetapi secara substansial, meteri Perpu sama dengan materi muatan Undang-Undang (Pasal 9 UU No. 10 Tahun 2004). Terhadap Perpu, DPR dapat melakukan legislative review untuk menyetujui Perpu sebagai undang-undang atau tidak. Pasal 22 UUD 1945 menyebutkan: (1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang; (2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut; (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut.

“Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa” merupakan syarat mutlak bagi presiden untuk menggunakan haknya. Secara a contrario presiden tidak dapat menggunakan haknya selama tidak ada hal ikhwal kegentingan memaksa.

Menelisik ke belakang, ketentuan Pasal 22 (dan Pasal 12) merupakan teks asli UUD 1945 yang tidak diamandemen. Penjelasan Pasal 22 UUD 1945 menerangkan bahwa, Pasal ini mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Aturan sebagai ini memang perlu diadakan agar supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat. Meskipun demikian, pemerintah tidak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini, yang kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat.

Indrianto Seno Adji (2002) mengatakan, dalam Hukum Tata Negara dikenal asas hukum darurat untuk kondisi darurat atau abnormale recht voor abnormale tijden. Asas ini kemudian menjadi hak prerogatif presiden seperti dalam ketentuan Pasal 22 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. Menurut Jimly Ashiddiqie (2006: 80-85), Perpu sebagai emergency legislation yang didasarkan pada alasan inner nootstand (keadaan darurat yang bersifat internal) dalam keadaan (i) mendesak dari segi substansi, dan (ii) genting dari segi waktunya. Sementara itu, Bagir Manan dalam buku Teori dan Politik Konstitusi (2004) mengatakan, hal ihwal kegentingan yang memaksa" merupakan syarat konstitutif yang menjadi dasar kewenangan presiden dalam menetapkan perppu. Apabila tidak dapat menunjukkan syarat nyata keadaan itu, presiden tidak berwenang menetapkan perppu. Perppu yang ditetapkan tanpa adanya hal ihwal kegentingan maka batal demi hukum (null and void), karena melanggar asas legalitas yaitu dibuat tanpa wewenang. Hal ihwal kegentingan yang memaksa juga harus menunjukkan beberapa syarat adanya krisis, yang menimbulkan bahaya atau hambatan secara nyata terhadap kelancaran menjalankan fungsi pemerintahan. Oleh karena itu, muatan perppu hanya terbatas pada pelaksanaan (administratiefrechtelijk).

Tentang muatan dan cakupan Perpu sendiri, Jimly Ashiddiqie membenarkan pendapat Bagir Manan, bahwa sifat inner notstand sebagai alasan pokok hanya dapat dijadikan alasan ditetapkannya Perpu sepanjang berkaitan dengan kepentingan internal pemerintahan yang memerlukan dukungan payung hukum setingkat undang-undang. Beranjak dari hal-hal tersebut di atas, jelas bahwa Presiden mempunyai keterbatasan dalam menggunakan hak subyektifnya dalam mengeluarkan perpu. Presiden hanya bisa menggunakan haknya sepanjang berkaitan dengan kepentingan internal pemerintahan.

Inkonsistensi Dalam Mengeluarkan PERPU

Substansi Perpu No 4 Tahun 2004 setidaknya memuat 2 hal penting yaitu: (1) penafsiran Presiden terhadap kondisi KPK setelah terjadi kekosongan 3 posisi pimpinan KPK, dan (2) penafsiran Presiden terhadap UU No 30 Tahun 2002 tentang KPK khususnya pasal-pasal yang berkaitan dengan pengisian kekosongan pimpinan KPK. Dalam konteks penafsiran subyektif terhadap kondisi KPK, sebagai perbandingan perlu melihat proses penerbitan dua perpu yang dikeluarkan Presiden SBY sebelumnya yang berkaitan dengan penangguhan pembentukan pengadilan khusus yaitu Perpu No. 1 Tahun 2005 tentang Penangguhan Mulai Berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 Tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial dan Perpu No 2 Tahun 2006 Tentang Penangguhan Pelaksanaan Tugas Dan Fungsi Pengadilan Perikanan.

Terbitnya kedua Perpu tersebut tidak lepas dari adanya Surat Ketua Mahkamah Agung kepada Presiden Republik yaitu Surat Ketua Mahkamah Agung kepada Presiden Republik Indonesia Nomor KMA/674/XII/2004 tanggal 10 Desember 2004 perihal Penundaan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 dan Surat Ketua Mahkamah Agung kepada Presiden Republik Indonesia Nomor KMA/295/IX/2006 tanggal 07 September 2006 perihal Penerbitan Perpu tentang Penangguhan Pelaksanaan Tugas dan Fungsi Pengadilan Perikanan.

Kedua surat Ketua Mahkamah Agung tersebut menunjukkan adanya kondisi obyektif dari kekuasaan yudikatif di mana menurut Ketua Mahkamah Agung perlu dilakukan penundaan pembentukan pengadilan perikanan dan penundaan pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 Tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial. Kedua surat tersebut menjadi pertimbangan Presiden dalam mengeluarkan Perpu No. 1 Tahun 2005 dan Perpu No. 2 Tahun 2006.

Bagaimana dengan KPK? Dalam Pasal 3 UU No 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi disebutkan bahwa Komisi Pemberantasan Korupsi adalah lembaga negara yang dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bersifat independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun. Sementara itu dalam Penjelasan Pasal 3 disebutkan bahwa, dalam ketentuan ini yang dimaksud dengan “kekuasaan manapun” adalah kekuatan yang dapat mempengaruhi tugas dan wewenang Komisi Pemberantasan Korupsi atau anggota Komisi secara individual dari pihak eksekutif, yudikatif, legislatif, pihak-pihak lain yang terkait dengan perkara tindak pidana korupsi, atau keadaan dan situasi ataupun dengan alasan apapun. Ketentuan Pasal 3 dan Penjelasannya tersebut dengan tegas melindungi KPK dari intervensi kekuasaan manapun termasuk dari Presiden, DPR, maupun Mahkamah Agung.

Meski KPK mempunyai fungsi eksekutif dalam hal penyidikan dan penuntutan tetapi, ketentuan Pasal 3 tersebut di atas dengan jelas mengaskan bahwa, dalam menjalankan fungsinya, KPK sebagai lembaga negara yang tidak dapat diintervensi Presiden. Dengan demikian, Presiden mempunyai keterbatasan dalam hal menafsirkan ketentuan UU No 3 Tahun 2002 Tentang KPK berkaitan dengan “hal ikwal kegentingan memaksa” yang terjadi dalam tubuh KPK. Penafsiran Presiden terhadap kondisi darurat harus didasarkan pada kondisi obyektif yang terjadi dalam tubuh internal KPK. Jika komisioner KPK merasa belum ada kegentingan yang memaksa maka dengan sendiri kewenangan subyektif dari Presiden tidak dapat digunakan.

Mestinya Presiden menggunakan dasar yang sama seperti saat mengeluarkan Perpu No. 1 Tahun 2005 dan Perpu No. 5 Tahun 2006 yaitu menggunakan hak subyektifnya setelah ada kondisi obyektif dari lembaga yang bersangkutan. Dari konteks demikian maka Presiden SBY tidak cukup konsisten menggunakan haknya dalam mengeluarkan Perpu.
Indikasi inkonsistensi lain adalah pada substansi Perpu itu sendiri, di mana presiden menafsirkan pimpinan KPK efektif jika ada minimal 3 orang pimpinan. Dengan adanya ketentuan demikian maka seharusnya pengisian pimpinan KPK didasarkan pada fakta yang terjadi saat penerbitan perpu. Faktanya adalah satu pimpinan secara hukum diberhentikan karena menjadi terdakwa dalam proses peradilan (Pasal 32 ayat (1) huruf c) dan 2 (dua) pimpinan diberhentikan sementara (non aktif) karena menjadi tersangka dalam proses penyidikan kepolisian. Dari fakta yang ada, Presiden hanya perlu memasukkan satu orang pimpinan KPK yaitu untuk mengganti pimpinan yang jelas berhenti atau diberhentikan karena status hukumnya sebagai terdakwa. Dengan menambah satu pimpinan maka dianggap cukup untuk menjadikan KPK efektif bekerja. Dugaan intervensi muncul dengan penggantian dua pimpinan KPK yang nonaktif karena statusnya sebagai tersangka yang suatu saat penyidikan/penuntutan dihentikan.

Sebagai penutup, perlu ditegaskan bahwa ketentuan UUD 1945 tentang hak presiden menafsirankan keadaan darurat dan kegetingan memaksa bukan merupakan hak tanpa batas. Hak mengeluarkan perpu (atau bahkan Dekrit) tanpa batas akan menjadikan bangsa Indonesia berjalan mundur.





----------

-------------
Artikel Lain
* R - KUHAP
* Memburu Teroris
* Catatan Singkat Politik Hukum Pembaruan Hukum Pidana Materiel Di Indonesia
* Model Grand Jury Dalam KUHAP Mendatang, Mungkinkah?
* Korupsi-uang-hasil-korupsi
* Raisya-dan-agenda-perlindungan-hak-anak
* Komisioner Pilihan (Wakil) Rakyat
* Terorisme dalam Peradilan Pidana
* Pergeseran Makna Terorisme
* Kerahasiaan Data PPATK
* Panwas (dan) Pemilu
* Sistem Hukum Indonesia
* Kegagalan SPP Anak
* proses hukum dalam pemilu
* KPK dan Korupsi

-------------

--------------------